Endelig synopsis for rapporten fra arbejdsgruppen for regionale virkemidler

 

Den 24. januar 2003

Landbrugs- og Bioteknologikontoret

Dok. Nr. R/2. møde/3-endelig.

J.nr. SN 2001-0129-0022

Ref. mlp/kba/pwe

 

Indholdsfortegnelse

 

III. Arbejdsgruppen for regionale virkemidler *

1. Kommissorium for arbejdsgruppen og arbejdsgruppens sammensætning *
2. Arbejdsgruppens tilrettelæggelse af arbejdet *
3. Målsætninger for vandmiljøet og tilstanden i det regionale vandmiljø. *
4. Internationale retningslinier for en regional regulering *
5 Gennemgang af eksisterende regional regulering. *
5.1 Planloven/Miljøbeskyttelsesloven/Naturbeskyttelsesloven *
5.2 Proceduren for beskyttelse af grundvand *
5.3 Naturplanlægning *
5.4 Særlige følsomme landbrugsområder/Miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger *
6. Potentielle virkemidler til brug for indsatsplanlægning *
6.1 Økonomiske virkemidler *
6.2 Regelstyring *
6.3 Normative virkemidler *
6.3.1. Arealrelaterede virkemidler *
6.3.2 Information og lokal forankring. *
6.3.3 Teknologiske løsninger. *
7. Udarbejdelse af scenarier *
Scenarium 1: Økonomiske styringsmidler *
Scenarium 2: Grønne regnskaber *
Scenarium 3: Udvikling af nuværende regulering *
Scenarium 4: Traditionel indsatsplan *
Scenarium 5: Integration af natur og miljø *
8. Krav til dokumentation *
9. Miljømæssig og økonomisk vurdering *
9.1 Miljømæssig effekt *
9.2 Forenklingspotentiale samt lettelse af administrative byrder, herunder hvorvidt eksisterende reguleringer kan afvikles *
9.3 Erhvervsøkonomiske konsekvenser, herunder konsekvenser for de forskellige erhvervsgrene. *
9.4 Regionaløkonomiske konsekvenser. *
9.5 Samfundsøkonomiske konsekvenser *
9.6 Administrative og lovgivningsmæssige konsekvenser *
9.7 Statsfinansielle konsekvenser *
10. Sammenfatning *

 

III. Arbejdsgruppen for regionale virkemidler

  1. Kommissorium for arbejdsgruppen og arbejdsgruppens sammensætning

    Den endelige sammensætning afventer Ligestillingsafdelingens udtalelse.

  2. Arbejdsgruppens tilrettelæggelse af arbejdet

Med henblik på at kortlægge, beskrive og analysere såvel eksisterende som mulige alternative virkemidler til brug for en regional regulering opstiller arbejdsgruppen i kapitel 6 et katalog af virkemidler, som gøres til genstand for en analyse af den administrative, økonomiske og miljømæssige effekt.

Med udgangspunkt i analyserne af forskellige virkemidler gennemføres scenarier, som skal belyse fordele og ulemper ved brug af forskellige virkemidler. Med baggrund i analyserne og scenarierne fremkommer arbejdsgruppen med forslag til principper for anvendelsen af virkemidler til brug for indsatsplanlægning i forbindelse med regional regulering af landbrugets tab af næringsstoffer. Arbejdsgruppens syntese kan efterfølgende indgå i politiske forhandlinger om en fremtidig indsatsplanlægning i form af en regional vandmiljøindsats.

 

3. Målsætninger for vandmiljøet og tilstanden i det regionale vandmiljø.

De fremtidige målsætninger på vandmiljøområdet beskrives. Der redegøres for den igangværende proces om fastsættelse af de kommende krav til miljømål jf. Vandrammedirektivet. Desuden skal mulighederne for en øget integration af natur og miljø i den fremtidige miljøregulering af landbruget beskrives.

Den nuværende generelle miljøregulerings effekt på tilstande i de regionale vandområder beskrives, herunder årsagerne til at målsætninger ikke opfyldes i hhv. vandløb, søer og kystnære områder.

 

4. Internationale retningslinier for en regional regulering

Kapitlet skal indeholde en beskrivelse og præcisering af international ret, som Danmark er forpligtiget til at implementere og som retter sig mod en regional regulering af effekten af landbrugets brug af næringsstoffer. Udgangspunktet er ikke en generel beskrivelse af f.eks. EU-direktiver på området - men at få beskrevet direktivernes krav og procedurer til beskyttelse af vandmiljøet og natur.

Kapitlet skal indeholde en gennemgang af kommende krav til beskyttelse af hhv. grundvand, overfladevand og natur. Beskrivelsen skal angive de krav, der skal gennemføres i dansk ret, samt hvilke kriterier der ligger til grund for en fremtidig regional regulering. Beskrivelsen skal samtidig angive hvilke kriterier, der evt. stilles til udpegning af oplande. Blandt andet skal følgende direktiver indgå: Vandrammedirektivet, Habitatdirektivet og Nitratdirektivet. Andre internationale aftaler som HELCOM & OSPAR skal ligeledes beskrives, hvor det er relevant.

 

5. Gennemgang af eksisterende regional regulering.

Kapitlet skal indeholde en gennemgang af proceduren for den eksisterende regionale regulering af landbruget med henblik på beskyttelse af henholdsvis grundvand (drikkevand), overfladevand og natur, herunder planloven incl. VVM-systemet og kapitel 5 reglerne. Beskrivelsen skal angive de kriterier, der ligger til grund for udpegning af et område, der skal beskyttes, samt hvilke krav, der skal gælde til beskyttelse af miljø- og naturhensyn inden for eksisterende lovgivning.

5.1 Planloven/Miljøbeskyttelsesloven/Naturbeskyttelsesloven

Regionplanlægning herunder recipientkvalitetsplanlægning og VVM-reglerne samt miljøbeskyttelsesloven og naturbeskyttelsesloven beskrives, idet regional regulering blandt andet tager udgangspunkt i en lokal sårbarhedskortlægning.

5.2 Proceduren for beskyttelse af grundvand

Proceduren for den igangværende indsats for beskyttelse af drikkevand er central i denne forbindelse, og specielt de nationale juridiske rammer er centrale, idet det er det eneste område indenfor miljøreguleringen af landbruget, der tager udgangspunkt i en konkret detaljeret indsatsplanlægning.

5.3 Naturplanlægning

Resultater fra udvalget om "naturplanlægning" skal inddrages – herunder erfaringerne vedr. naturkvalitetsplanlægning i f.eks. Århus Amt. Disse kan indhentes som led i erfaringsopbygning vedr. indsatsplanlægning mm. Endvidere kan erfaringer med udpegning vedr. Natura 2000 områder inddrages.

Arbejdet omkring udarbejdelse af koncept for naturplaner på bedriftsniveau og efterfølgende afprøvning af konceptet inddrages og beskrives.

5.4 Særlige følsomme landbrugsområder/Miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger

Erfaringerne med udpegning af særlige følsomme landbrugsområder og med brugen af de geografisk orienterede miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger beskrives.

Grundlag, principper og krav for udpegning af særlige følsomme landbrugsområder beskrives, med fokus på det regionale aspekt i denne form for regulering af landbruget. De tilhørende frivillige støtteordninger – de geografisk orienterede miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger beskrives, med henblik på at belyse de enkelte virkemidler med hensyn til succes, miljøeffekter mm.

 

6. Potentielle virkemidler til brug for indsatsplanlægning

I dette afsnit analyseres forskellige virkemidler, som kan tænkes inddraget i indsatsplanlægningen i forbindelse med en regional regulering af landbruget. Virkemidlerne gennemgås og beskrives mht. reguleringsmåde og effekten af det enkelte virkemiddel m.m..

Virkemidler er dels eksisterende virkemidler, som er anvendt i VMP II sammenhæng, herunder de arealrelaterede virkemidler, og dels en udvikling af eksisterende virkemidler eller egentlige nye virkemidler.

6.1 Økonomiske virkemidler

Muligheden for at basere en regional regulering af landbrugets tab/forbrug af N og P på baggrund af økonomiske styringsinstrumenter såsom afgifter eller omsættelige kvoter skal analyseres. I beskrivelsen medtages hvilke administrative og økonomiske konsekvenser økonomiske virkemidler vurderes at have.

Det skal bl.a. analyseres, om det er administrativt muligt at fastsætte og kontrollere overholdelse af kvoter (forureningstilladelser), som kan være forskellige fra bedrift til bedrift eller fra opland til opland, og om det er hensigtsmæssigt at indføre en regulering (afgift) i et område, hvor der vil være meget entydige reduktionsmål osv..

6.2 Regelstyring

Der udarbejdes en beskrivelse af forskellige gødningsrelaterede virkemidler såsom nedsættelse af N-normen, ændrede sædskifter, skærpede harmonikrav m.v. og effekten af de forskellige virkemidler.

Bl.a. beskrives muligheden for at udvikle en model for en regional regulering baseret på næringsstofbalancer (grønne regnskaber), der sikrer opfyldelse af natur- og miljømål samtidig med, at de giver landmanden frihed i valg af løsninger. Udgangspunktet kunne f.eks. være, at der på baggrund af vandområdets målsætning fastsættes maksimalt tilladelige grænser for overskud af N og P pr. ha. i oplandet. Godkendelse af enkeltbedrifter kan også vurderes i forbindelse med beskrivelse af mulighederne for at udvikle en model for en regional regulering baseret på grønne regnskaber.

Mulighederne for at udvide den eksisterende regulering via gødningsregnskaberne til i større omfang at omfatte regionale hensyn gennemgås ligeledes.

Desuden præsenteres andre ændringer af landbrugspraksis, som via regler kan implementeres med henblik på at opnå en reduceret miljøpåvirkning i udvalgte områder. Dette omfatter blandt andet udtagning, ændret sædskifte f.eks. kombineret med anvendelse af beskyttelsesbræmmer og efterafgrøder, nedsat gødskning, skærpede harmonikrav, forbud mod brug af husdyrgødning eller lignende. (disse ændringer af landbrugspraksis er i et vist omfang sammenfaldende med praksisændringer, som indgår i de miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger – se under 6.3.1.).

6.3 Normative virkemidler

6.3.1. Arealrelaterede virkemidler

Det skal belyses, hvordan arealrelaterede virkemidler som etablering af vådområder, økologisk jordbrug og anvendelse af miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger bedst kan inddrages i en regional baseret regulering, der har beskyttelse af vandmiljø som fokusområde. Mulighederne for at gennemføre en integreret indsatsplanlægning, der tager hensyn til beskyttelse af den terrestriske natur og vandmiljøet beskrives. Endvidere skal også andre eller nye arealrelaterede virkemidler belyses.

Specielt skal mulighederne for at integrere indsatsen for natur og miljø i ådalene belyses og ses i sammenhæng med mulighederne for at forbedre de fysiske forhold i og omkring vandløbene.

Arealrelaterede virkemidler til brug i denne sammenhæng kunne være en mere målrettet anvendelse af braklægningsordningen, ved eksempelvis at placere en større del af brakken i oplande til sårbare vandområder, ådale eller andre højtprioriterede naturområder. Et andet virkemiddel kunne være etablering af økologisk jordbrug i sårbare områder fx drikkevandsområder eller udlægning af bufferzoner med restriktioner for udledning af ammoniak eller kvælstof omkring sårbar natur- og vandområder. Og endeligt kunne det være en generel ekstensivering af driften af arealer, der befinder sig i opland til f.eks. lobeliasøer, vandløb, kildevæld, fjorde mm.

6.3.2 Information og lokal forankring.

Muligheden for at basere en del af en indsatsplanlægning på frivillige lokale initiativer, til f.eks. genopretning af vandløb, få en ren sø tilbage mm. belyses. Ved afprøvning af konceptet for udarbejdelse af naturplaner og den efterfølgende praktiske afprøvning har det vist sig, at information om og synliggørelse af, hvad en personlig indsats betyder for eksistensen af et givent naturområde betyder meget. I denne sammenhæng er der tale om fx naboeffekt, dvs. hvis andre gør det, kan det give afsmittende effekter, eller et bedre renomé, hvilket vil sige, at man som landmand får et godt omdømme i relation til at yde en indsats for beskyttelse af et lokalt værdifuldt naturområde eksempelvis en sø eller et vandløb.

6.3.3 Teknologiske løsninger.

Potentialerne ved anvendelse af teknologiske løsninger skal belyses. Her tænkes bl.a. på gylleseparering, bioforgasning af husdyrgødning, ændret fodring, reduceret jordbearbejdning og mulighederne for positionsbestemt tildeling af næringsstoffer via GPS.

 

7. Udarbejdelse af scenarier

Med udgangspunkt i ovenstående analyser af forskellige virkemidler opstilles scenarier for, hvordan indsatsplanlægningen kan gennemføres. Det foreslås, at der opstilles modeloplande som udgangspunkt for gennemførelse af scenarierne. Spørgsmål om fordele og ulemper ved brug af modeloplande eller eksisterende oplande, ved en gennemregning af scenarier, og valg herom, tages der stilling til i arbejdsgruppen.

De valgte oplande skal karakteriseres mht. bl.a. landbrugsstruktur, jordtype, arealfordeling, afgrødefordeling, bedriftstyper, husdyrtryk- og sammensætning og den belastning af natur og miljø, som den nuværende produktion giver anledning til. Oplandene karakteriseres ligeledes i relation til størrelse, hydrologiske og fysiske forhold m.v..

Udgangspunktet i scenarierne vil som udgangspunkt være vandkvalitetskravet (f.eks. god økologisk status) i de udvalgte vandområder. På baggrund heraf beregnes et reduktionsmål for tilførslen af N og P, for at den ønskede tilstand opnås. Indsatsplanerne udarbejdes med udgangspunkt i analyserne af forskellige virkemidler i kap. 8.

For de opstillede scenarier skal økonomiske og miljø/naturmæssige konsekvensvurderinger foretages. For de miljø/naturmæssige konsekvensvurderinger vil der være forskel på hvilken type scenarium der beregnes på, og dermed detaljeringsgraden for analyserne.

Med henblik på så vidt muligt at kunne komme med generaliserbare vurderinger af de forskellige virkemidler er der nedfor skitseret fem forskellige scenarier, som tager udgangspunkt i anvendelsen af de enkelte virkemidler.

De fem scenarier kan efterfølgende ligge til grund for et til flere kombinationsscenarier, hvor det vurderes at supplere med andre realistiske sæt af virkemidler.

Da der formentligt vil være forskel på hvilke virkemidler, som er egnet til at regulere landbruget i hhv. store og små oplande, bør der udvælges dels et vandområde med et relativt stort opland og et opland med et relativt lille opland. Det vil sige, at hvert scenarium "vurderes" for et stort og et lille opland.

Scenariegruppen opstiller forslag til scenarier på baggrund af analyserne fra de øvrige tekniske undergrupper og arbejdsgrupperne. Når arbejdsgrupperne har drøftet udformningen af de enkelte scenarier "overdrages" de til modelgruppen med henblik på at få beregnet miljø- og naturmæssige effekter samt få gennemført økonomiske konsekvensvurderinger.

Scenarium 1: Økonomiske styringsmidler

Der udarbejdes eksempler på indsatsplaner, som er baseret på anvendelsen af økonomiske styringsinstrumenter. Det vil sige, at indsatsplanerne designes, således at reduktionsmål for N og P opnås via et scenarium vedr. afgifter og et scenarium vedr. omsættelige kvoter.

Afgifter

Afhængig af analysen i afsnit 6.1 gennemføres et scenarium, der tager udgangspunkt i anvendelsen af afgifter på forbrug eller overskud af kvælstof og fosfor.

Kvoter

Tilsvarende gennemføres afhængigt af analysen i afsnit 6.1 et scenarium, der tager udgangspunkt i anvendelsen af kvoter/omsættelige kvoter.

Scenarium 2: Grønne regnskaber

Der udarbejdes indsatsplaner baseret på anvendelsen af grønne regnskaber (næringsstofbalancer), hvor reduktionsmål for N og P f.eks. "fordeles" afhængig af bedriftstype i oplandet. Der fastsættes f.eks. et maksimalt tilladeligt overskud af N og P pr. ha. Det vil være den enkelte driftsleder der afgør, hvilke initiativer der skal gennemføres på bedriften for at leve op til dette overskud. Overskud på bedriftsniveau kan endvidere vurderes i forhold til lokale fysiske forhold.

Scenarium 3: Udvikling af nuværende regulering

Der gennemføres et scenarium, hvor indsatsplanen gennemføres med udgangspunkt i den nuværende regulering. Der kunne f.eks. med udgangspunkt i oplandets reduktionsmål fastsættes en N og P-norm, som vil medføre, at det samlede reduktionsmål opnås. F.eks. kunne N-normen i et opland være 10 % under landsgennemsnittet. Alternativt kunne der f.eks. fastsættes krav om anvendelse af efterafgrøder i oplandet (f.eks. 20 %).

Scenarium 4: Traditionel indsatsplan

Der gennemføres et scenarium, hvor der udarbejdes en "traditionel indsatsplan" (en indsatsplan som den kunne se ud –hvis den skulle gennemføres med udgangspunkt i den nuværende regulering). Det vil sige, at de miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger, etablering af vådområder og skovrejsning vil være udgangspunktet.

Scenarium 5: Integration af natur og miljø

Der udarbejdes en indsatsplan, hvor fokus er på en integreret indsats for beskyttelse af både natur og vandmiljøet i forbindelse med opnåelse af reduktionsmålet. Indsatsen i ådalene og de vandløbsnære arealer vil være udgangspunktet for scenariet. Her kan fx inddrages "nye" forslag til mvj-ordninger, anvendelse af naturplaner eller øget anvendelse af økologisk jordbrug.

 

8. Krav til dokumentation

Krav til dokumentation, der f.eks. kan stilles i forbindelse med omregning fra kvalitative parametre for vandkvalitet (f.eks. god økologisk status) til reduktionsmål opgjort som tons N og P, beskrives. Ligeledes skal mulighederne for at inddrage indikatorer for effekten af iværksatte tiltag på andre miljømål som eksempelvis naturtilstand og drivhusgasemmission beskrives. Spørgsmål i relation til dokumentation af ændret landbrugspraksis skal ligeledes vurderes.

 

9. Miljømæssig og økonomisk vurdering

9.1 Miljømæssig effekt

I det omfang forarbejdet til implementeringen af vandrammedirektivet giver indikationer for fastsættelsen af miljømål, vil disse mål blive inddraget i scenarierne. Men da der endnu ikke er gennemført en analyse af hvilke vandområder, der lever op til Vandrammedirektivets målsætning – vil det næppe være muligt, at sige noget generelt om hvilken indsats, som skal gennemføres. Der vil være vandområder, der allerede lever op til den ønskede målsætning – og hvor der således ikke skal gennemføres en særlige indsats i oplandet udover at fastholde status quo. Der vil være andre områder, hvor opnåelse af den ønskede målsætning vil kræve en indsats i oplandet for at opnå en reduktion i tilførelsen af N og P. Det vil ligeledes være afgørende for en regional indsats, hvilken generel regulering der vælges.

Ved en vurdering af den miljømæssige effekt af de opstillede scenarier for reduktion af landbrugets tab af næringsstoffer vil påvirkning på natur og drivhusgasemmission også indgå.

Det skal undersøges, om det med udgangspunkt i scenarierne vil være muligt at aggregere resultaterne og fremkomme med nationale betragtninger mht. omkostninger forbundet med en regional regulering og den miljømæssige effekt forbundet med en regulering, der tager udgangspunkt i, at målsætninger i det enkelte vandområder skal opfyldes.

9.2 Forenklingspotentiale samt lettelse af administrative byrder, herunder hvorvidt eksisterende reguleringer kan afvikles

9.3 Erhvervsøkonomiske konsekvenser, herunder konsekvenser for de forskellige erhvervsgrene.

9.4 Regionaløkonomiske konsekvenser.

9.5 Samfundsøkonomiske konsekvenser

9.6 Administrative og lovgivningsmæssige konsekvenser

9.7 Statsfinansielle konsekvenser

 

10. Sammenfatning