Hvad er regeringens kommentarer til Danmarks Naturfredningsforenings forslag til Vandmiljøplan III?

Svar på spørgsmål 74:

Fødevareøkonomiskinstituts svar

Regeringens vurdering af Danmarks Naturfredningsforenings forslag til Vandmiljøplan III inklusiv 10 punkts plan.

Generelt
DN´s udspil har som mål at halvere udledningen af både fosfor og kvælstof. Målet foreslås opnået gennem vedtagelse af en 10-punktsplan, hvor de fleste indsatser skal gennemføres øjeblikkeligt. Især dette aspekt vil medføre meget store omkostninger, idet det forudsætter umiddelbart ophør af mellem ¼ og ½ delen af den nuværende animalske produktion. Det er vanskeligt at foretage en pålidelig beregning af omkostningerne, som vil være forbundet hermed.

På baggrund af det faglige udredningsarbejde vurderes de velfærdsøkonomiske omkostninger ved en halvering af udledningen af både fosfor og kvælstof, som forudsættes realiseret gennem DN´s 10-punktsplan, at udgøre mellem 2,5 og 5 mia kr. årligt. DN har i præsentationen benyttet en del af det faglige grundlag fra udredningsarbejdet for at belyse de årlige omkostninger. Det benyttede grundlag har dog ikke sammenhæng til den fremsatte 10-punktsplan, og brugen heraf er i denne sammenhæng stærkt misvisende.

DN's brug af Odense Fjord eksemplet er nærmere kommenteret i vedlagte notat af 23. februar 2004 fra Fødevareøkonomisk Institut.

I de af DN beregnede omkostninger for opfyldelse af reduktionsmålsætningen er der ikke medregnet de omkostninger, som relaterer sig til DN´s forslag vedrørende fosforindsatsen.
DN har som finansieringsforslag en afgift på kvælstof, som her således kombineres med andre administrative styringsmidler. Dette forhold bevirker en sammenblanding af forskellige typer af instrumenter, som øger tilpasningsomkostningerne.

Herudover foreslår DN, at fødevareministeren udnytter muligheden i EU´s landbrugspolitik og bruger 10% af den afkoblede støtte til at finansiere MVJ-ordninger til kvægbrugere, der omlægger til økologisk drift. Som anført under punkt 9 nedenfor er den af DN skitserede finansiering ikke mulig.

Vedrørende DN's præsentation af resultaterne fra VMP III arbejdsgruppernes analyse af Odense fjord oplandet bemærkes det, at arbejdsgrupperne anbefaler, at eksemplet vedrørende Odense fjord,  alene [kan] benyttes som et meget overordnet skøn.  DN drager nogle konklusioner, som går markant udover det, som fremgår af rapporterne.

Det fremgår af DN's fremstilling af eksemplet, at ”erfaringer fra Odense fjord med hensyn til kvælstof kan uden videre overføres resten af landet”. Dette er i direkte modstrid med arbejdsgruppernes forbehold. På side 87 i delrapport III bemærker arbejdsgrupperne, at ”Resultatet for projektet kan ikke uden videre overføres til andre vandområder og oplande da de lokale/regionale forhold er afgørende for effekten af en gennemført indsats, ligesom det vurderes at der alt andet lige er en væsentlig usikkerhed på beregningerne. Projektet kan tjene som eksempel på, hvad der kan opnås i forbedret miljøtilstand ved forskellige typer af tiltag.”


Nedenfor kommenteres de enkelte punkter i DN´s 10-punktsplan.

1. Øjeblikkeligt stop for etablering og udvidelser af husdyrbrug

Bemærkning
I følge Amtsrådsforeningen er niveauet for antallet af ansøgninger om udvidelse eller nyetablering af husdyrbedrifter nogenlunde konstant (2.400 ansøgninger i 2001, 2.518 i 2002 og 1.194 i perioden frem til 1.7-2003). Samtidig med at ca. 2000-2500 årligt ansøger om udvidelse eller nyetablering ophører produktionen på mange ejendomme. Ifølge oplysninger fra kommunerne falder det samlede antal ejendomme med erhvervsmæssigt dyrehold med ca. 1300-1500 ejendomme årligt. Reduktionen af antallet af ejendomme med husdyr er positivt i forhold til, at naboer til disse ejendomme skånes for lugt og andre gener, der er forbundet med husdyrhold. En udvidelse af en svinebedrift er således ikke ensbetydende med en nettotilvækst i den samlede husdyrproduktion.

Det bemærkes endeligt, at den samlede husdyrbestand målt i dyreenheder kun er svagt stigende. Fra 1992-2002 er antallet af husdyr målt i dyreenheder steget fra ca. 2,4 mio. til 2,5 mio. Der er sket en forskydning mod flere svin og færre kvæg.

Det er ikke alene antallet af svin, som afgør påvirkningen af omgivelserne. Bl.a. vil teknologiudviklingen medvirke til at reducere nabogener og miljøbelastning fra husdyrbrugene – f.eks. forbedret fodring og nyudvikling af teknologier til håndtering af husdyrgødningen m.v.. Nye stalde og gyllesystemer indebærer som udgangspunkt, at nabogener og miljøbelastning falder. En udvidelse af produktionen på en ejendom er således ikke ensbetydende med større belastning da udvidelsen, som regel er ledsaget af indførelsen af ny og bedre teknologi.

Et stop for udvidelse og nyetablering af husdyrproduktion indebærer, at indførelsen af ny og bedre teknik vil stagnere. Udviklingen af ny teknologi er også vigtigt i forhold til at begrænse lugtgenerne fra husdyrproduktionen. Tilladelse til udvidelse og nyetablering af husdyrbedrifter skal også ses i lyset af den strukturudvikling, der foregår, hvor husdyrproduktionen samles på færre og  større bedrifter.

Udvidelse og nyetablering af husdyrproduktion reguleres efter planloven (VVM) og miljø­be­skyttelsesloven. Derved sikres det, at udvidelse eller nyetablering af husdyrbedrifter vurderes i forhold til påvirkning af miljø og natur.

2. Øjeblikkelig sænkning af tilførsel af kvælstof til markerne med 20% via en afgift på kvælstof


Bemærkning
Den af DN foreslåede afgift er af typen tilførselsafgift.

I det faglige udredningsarbejde er det i skattegruppens analyser vist, at tilførselsafgifter er de mindst effektive afgifter som miljøreguleringsinstrument.

Det er uafklaret om en omlægning fra den nuværende regelstyring af landbrugets kvælstoftab til en afgift på kvælstofoverskud vil kunne godkendes af EU-Kommissionen, dels i forhold til Nitratdirektivet og dels i forhold til Statsstøttereglerne.

Regeringen har i sit forhandlingsudspil tilkendegivet, at ville iværksætte pilotforsøg, der skal videreudvikle mulighederne for, at en balancemodel kan indgå i reguleringen af landbrugets overskud af fosfor og kvælstof. Ved en balancemodel opgøres bedriftens samlede input og output af næringsstoffer, og modellen indeholder et incitament til landmanden om at begrænse sit tab.

3. Øjeblikkeligt stop for brug af fosfor fra handelsgødning og stop for tilførsel af fosfor til foder (foderfosfat) 

Bemærkning
Forslaget indebærer, at der skal tilføres landbrugssektoren ca. 25.000 tons fosfor mindre fra den ene dag til den anden. Samt at de marker, som hidtil har modtaget fosfor i form af handelsgødning, nu i stedet skal gødes med fosfor i husdyrgødning og i spildevandsslam. Det vil kræve en omfordeling af husdyrgødning fra Jylland og Fyn til de planteavlsdominerede egne på Sjælland og Lolland Falster. Ved en overførsel af ca. 500.000 tons husdyrgødning over Storebælt vil der blive overført ca. 10.000 tons fosfor. Det svarer til 50.000 transporter af husdyrgødning på lastvognstog af 20 tons. Den ekstra CO2 udledning forbundet hermed er ca. xx tons.

Omkostningerne ved en sådan omfordeling af husdyrgødning – er med den nuværende teknologi – som minimum i størrelsesordenen 500 mio. kr. årligt og vil vokse betydeligt efterhånden som fosforpuljen i planteavlsbrugene opbruges. Ved en planperiode svarende til vandmiljøplan II vil tilpasningsomkostningerne samlet være i størrelsesordenen 2,5 mia kr. Denne vurdering er udarbejdet på baggrund af en såkaldt sektorbaseret model. Konsekvensen vil være, at plantebrugene vil have underskud, mens husdyrbrug fortsat vil have overskud. Der vil således i store områder fortsat være et problem med ophobning af fosfor i jorden. Plantebrugene vil ikke i længden kunne reducere deres forbrug af handelsgødning til nul og vil efter et stykke tid med et meget lille handelsgødningsforbrug øge forbruget for at undgå en for kraftig udpining af jorden.

Det bemærkes, at den foreslåede forskningsindsats blandt andet har til formål, at forbedre mulighederne for at fordele fosforindholdet i husdyrgødningen på en større del af landbrugsarealet.

De miljømæssige gevinst i en markant generel fjernelse af fosforoverskuddet står slet ikke mål med omkostninger af det omfang. Som det fremgår af svaret spørgsmål 6, så kan det gennemsnitlige årlige fosforoverskud opgøres til ca. 13 kg per hektar, hvilket skal ses i forhold til det estimerede gennemsnitlige indhold af fosfor i landbrugsjorden på ca. 4.700 kg pr hektar. Der er ingen miljømæssige begrundelser for at kræve en så hurtig ændring af landbrugets fosforhåndtering.


4. Øjeblikkelig indføre normer for tilførslen af fosfor fra husdyrgødning

Bemærkning
Fosforoverskuddet skal reguleres, sådan fremgår det af regeringens VMP III udspil. Det skal ske enten via administrativ regulering, f.eks. normer eller via afgifter. I udredningsarbejdet i VMP III arbejdsgrupperne og de mange undergrupper er fordele og ulemper ved administrativ regulering og afgifter blevet analyseret. Valg af virkemidler afhænger af de igangværende forhandlinger.

5. Øjeblikkeligt kræve efterafgrøder på 15% af landbrugsarealet

Det fremgår af regeringens udspil, at der skal ske en målretning af efterafgrøderne til marker, der har modtaget husdyrgødning. Det er regeringens vurdering at yderligere bindende regulering af landbruget skal afvente at vandplaner omfattende målsætninger for vand- er udarbejdet senest i 2009. Til den tid er indførsel af flere efterafgrøder et relevant virkelmiddel, som kan anvendes til en omkostningseffektiv regional regulering af landbrugets kvælstofudledning.

6. Øjeblikkelig indføre 300 meter beskyttelseszoner omkring alle ammoniakfølsomme naturtyper

Bemærkning
I svaret på spørgsmål 22 er der detaljeret redegjort for regeringens øvrige strategi for reduktion af ammoniakfordampning fra landbruget.

7. Indføre krav om miljøgodkendelser på alle husdyrbrug med mere end 30 dyreenheder og indføre krav om renere teknologi, herunder krav om fjernelse af afkastluft fra stalde


Bemærkninger
Regeringen vurderer, at det ikke er relevant at indføre en mere individuel eller lokal godkendelsesprocedure end det er tilfældet i dag. Der skal ske en kortlægning af de områder, hvor der er særligt behov for beskyttelse af miljø- og natur, som er et led i udarbejdelsen af vandplaner og NATURA 2000 planer. I disse områder er det ikke utænkeligt, at en mere individuel tilgang til regulering af landbrug efter 2009 kan være relevant.

Når det drejer sig om landbrugsejendomme, der ligger uden for områder, der er særligt sårbare, vurderes det, at den mest omkostningseffektive regulering sker via generel regulering suppleret med VVM-screeninger og –vurderinger, samt en egentlig miljøgodkendelse af de store brug over 250 DE.

Udledningen fra landbrugsproduktionen er forholdsvis overskuelig, forstået på den måde, at det primært drejer sig om næringsstoffer og pesticider. Der er derfor ikke noget miljøbeskyttelseshensyn, som betinger at en gennemsnits landbrugsejendom, der ligger i et område, der ikke er særligt sårbart, skal have en individuel miljøgodkendelse.

Forslaget indebærer, at der skal gives op til ca. 25.000 individuelle miljøgodkendelser. Der er ca. 640 miljøgodkendte landbrug idag. Beslutningsforslaget indebærer derfor cirka 40 gange flere miljøgodkendelser. Sættes udarbejdelsen af en miljøgodkendelse til en uges arbejde, så svarer det til en stigning i udgifterne på cirka 316 mio. kr. (350 kr./time*37 timer/ejendom*24.400 ejendomme).

Ved et gennemsnitligt fremtidigt tilsynsgebyr på 8000 kr årligt pr bedrift, så er den samlede årlige omkostning 200 mio. kr.


8. Økologisk drift af alle offentligt ejede landbrugsjorde

Bemærkning

I dag drives hovedparten af Miljøministeriets landbrugsarealer økologisk. Og stort set alle ministeriets skovarealer drives uden brug af pesticider og gødning. Det samme gælder for Fødevareministeriets arealer i længerevarende eje. Dog kan den økologiske drift være begrænset af, at der ikke alle vegne er interesserede økologiske forpagtere.

9. Sikring af, at alle kvægbedrifter omlægges til økologisk drift ved at give attraktive MVJ-tilskud

Bemærkninger vedr. anvendelse af artikel 69 til økologisk omlægning af kvægdrift:

I udspillet til VMPIII fra Danmarks Naturfredningsforening foreslås det konkret at bruge 10 % af den afkoblede støtte til at finansiere MVJ-ordninger til kvægbrugere, der omlægger til økologi.

I det følgende vurderes mulighederne for dette forslag på baggrund af de udmeldinger, Kommissionen på nuværende tidspunkt har givet om mulighederne for anvendelse af artikel 69.

Kan økologisk kvægavl støttes under artikel 69?
Ifølge Kommissionen er det i princippet muligt at støtte tiltag under artikel 69, som også ville kunne støttes under Landdistriktsprogrammet. Det fremgår dog, at det ikke er muligt at støtte den samme miljøforanstaltning under både Landdistriktsprogrammet og artikel 69. Det vil betyde, at fx økologisk jordbrug ikke kan støttes under artikel 69, så længe det støttes under Landdistriktsprogrammet. Om det er muligt fx at støtte økologisk planteavl under landdistriktsprogrammet og samtidigt økologisk kvægavl under artikel 69 er dog ikke klart p.t. Hvis en sådan opdeling ikke er mulig, så vil støtte af økologisk kvægdrift via artikel 69 medføre, at tilskud til økologisk omlægning generelt må udgå af landdistriktsprogrammet.

Artikel 69 indeholder klare krav om, at de midler, der tilbageholdes fra en given sektor også skal komme den pågældende sektor til gode. Det betyder, at det ikke er muligt at tilbageholde 10 % generelt fra alle sektorer og så kun anvende midlerne til støtte af en enkelt sektor. Ønsker man alene at støtte en økologisk omlægning af kvægsektoren, må man altså nøjes med at tilbageholde midler fra kvægsektoren.

Fastlåst  beløb
Medlemslandene skal – hvis man ønsker at gøre brug af artikel 69 – allerede i indeværende år fastsætte, hvor stor en procentdel der vil skulle tilbageholdes fra de enkelte sektorer, og til hvilke formål, midlerne skal anvendes. Denne procentsats vil også være gældende i fremtidige år, ligesom anvendelsesformålet er låst fast.

Medlemslandene skal altså på forhånd beslutte, hvor stor en procentdel af en sektors tilskud, der skal tilbageholdes via artikel 69. De tilbageholdte midler skal udbetales i form af artikel 69-støtte i samme år, som de tilbageholdes. Modtages der ansøgninger for et mindre beløb, end der er tilbageholdt, så vil de overskydende midler skulle afleveres til de andre EU-lande. Såfremt man i år med meget stor efterspørgsel efter artikel 69-tilskuddet vil skulle honorere denne efterspørgsel, vil det omvendt være nødvendigt, at dette sker med rene nationale midler, da det ikke er muligt på samme tid at finansiere ordningerne via det EU medfinansierede landdistriktsprogram.

Erfaringsmæssgit er efterspørgslen efter økologisk tilskud traditionelt meget svingende. 

Fastlåst formål
Foruden at beslutte hvor stor en procentdel, der skal tilbageholdes af de enkelte sektorers tilskud, så skal medlemslandene – der ønsker at anvende artikel 69 – i år fastlægge til hvilke formål de tilbageholdte midler skal anvendes. Det er derfor ikke interessant at anvende artikel 69 til formål, der har en midlertidig karakter, eller som forsvinder i takt med, at formålet realiseres. Sidstnævnte vil alt andet lige være tilfældet med økologisk omlægning af kvægdrift. I takt med at kvægbedrifterne omlægger til økologi via artikel 69-tilskud, vil færre og færre kunne søge om artikel 69-støtte. Dermed vil en større og større andel af de tilbageholdte midler skulle afleveres til de andre EU-lande.

Regeringen har den holdning, at økologi kun skal modtage særligt tilskud under selve omlægningsperioden.

Når regeringen har fravalgt at yde økologisk omlægningstilskud til mælkeproducenter skyldes det de seneste års problemer med overproduktion af økologisk mælk. Regeringen ser på den baggrund ikke grund til med tilskud at fremme omlægningen af mælkeproduktionen yderligere. Økologiske mælkeproducenter kan dog modtage miljøbetinget tilskud på lige fod med andre producenter. Økologiske landmænd har førtseprioritet under denne tilskudsordning, hvor der er betingelse om pesticidfri dyrkning og begrænset gødningsanvendelse.

10. For at nå målet om en halvering af N og P skal der lokalt i løbet af 2 år udtages landbrugsjord i ådale, som skal laves om til våde enge eller varige græsningsarealer. Desuden skal der udtages jord i fosforrisikoområder.

Bemærkninger
Regeringens udspil omfatter at der i perioden 2005-2009 afsættes i størrelsesordenen 300 mio. kr. til genopretning under MVJ til udlægning af 10 m brede randzoner langs med målsatte vandløb og søer, genopretning af vådområder og udtagning. Regeringen har desuden besluttet at videreføre vådområdeindsatsen i 2004 og 2005 inden for den allerede afsatte økonomiske ramme for VMP II med henblik på at få retableret yderligere ca. 4.000 hektar vådområder.I alt er der afsat ca. 140 mill. kr. til retableringen.

Som tidligere fremhævet i besvarelsen af spørgsmål 29, så er udtagning af landbrugsjord i ådale et langsigtet virkemiddel, hvorfor en tidshorisont på to år ikke er realistisk. Vurderingen foretaget af VMP arbejdsgrupperne fremgår blandt andet i del V, side 26-27:

”Der er flere virkemidler, som det alt andet lige vil tage lang tid at implementere. Det gælder specielt de arealrelaterede virkemidler, som kræver, at områder udtages af omdrift, som i forbindelse med gennemførelse af helhedsplaner for ådale, etablering af vådområder, omlægning af omdriftsarealer til vedvarende græs og skovrejsning m.v. Projektering, forundersøgelser og jordfordeling gør det nødvendigt, at sådanne initiativer gennemføres med en lang tidshorisont. Vidensgrundlaget i dag er langt større end det var i 1987, og det vurderes, at der i dag eksisterer viden hos de lokale og regionale myndigheder, som gør det muligt at påbegynde implementering af virkemidler for at begrænse den lokale og regionale udledning til sårbare vandområder og naturområder allerede i dag. For så vidt angår udtagning i ådale, vådområder m.v. gælder, at der i dag er udpeget 120.000 ha potentielle vådområder på landsplan, som blandt andet kan danne udgangspunkt for en indsats.”